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Los planes directores urbanos o planes de ordenamiento territorial municipal, constituyen una herramienta imprescindible para orientar la gestión política del territorio, la inversión pública y la acción de los privados en la ciudad.

Tienen por función definir un cierto “modelo” o “esquema” territorial capaz de establecer adecuadas relaciones entre la forma en que crecen y se desarrollan las áreas centrales y las periferias, las condiciones del medio natural y el sistema regional de actividades económicas. Deben asegurar la sustentabilidad ambiental, las condiciones para el desarrollo productivo y el acceso socialmente equitativo a los bienes y servicios.

Entre otros aspectos, tendrán que aportar definiciones “estructurantes” sobre:
a) la extensión del suelo urbanizable, el suelo para usos complementarios de los usos urbanos, el suelo ecológicamente estratégico a proteger, o el suelo de producción agrícola ganadera o minera.
b) los planes de extensión de las redes públicas troncales y servicios medio ambientales, incluyendo la consideración global del el sistema de movilidades.
c) el desarrollo y equipamiento de los grandes espacios públicos y los corredores verdes.
d) Los criterios para la zonificación de los distintos usos en el territorio, incluyendo los espacios de uso especializado para industria y logística, gran equipamiento comercial o de servicios, recreación, residencia, producción agrícola intensiva y otros usos asociados a la ruralidad.
e) Todos los sectores o espacios en los que deberán encararse procesos conducidos de transformación para la reestructuración, renovación, consolidación, o densificación.
f) Una programación concreta capaz de dar cuenta de las transformaciones propuestas.

Este conjunto determinaciones, que suelen considerarse como parte del “planeamiento estructurante”, no puede considerarse reductivamente. En primer lugar, los espacios político institucionales y empresariales desde donde se toman decisiones sobre el territorio son múltiples y casi siempre, de difícil articulación dentro de un único plan.

Por otro lado, cualquier transformación espacial integra un conjunto de dimensiones que sólo pueden desagregarse en un ejercicio analítico: la que refiere a lo funcional (las condiciones con las que pueden satisfacerse las necesidades de una determinada “carga” de población y actividades en el territorio), la que refiere a la relación entre usos del suelo y ambiente natural; la relativa a la forma construida y la “arquitectura de la ciudad”; y una fundamental relativa al despliegue de las relaciones sociales en el espacio, esto es, las distintas formas en que éste es apropiado y los modos en que se configuran las políticas públicas.

Asimismo, la codificación urbanística derivada del Plan, constituye la herramienta para conducir el proceso de crecimiento urbano. En este sentido, su meta no es la de restringir o limitar las actividades, sino la de proveer para cada una de ellas las mejores condiciones de desenvolvimiento, reasegurando su permanencia a futuro. Desde esta perspectiva, las normas deben trascender el mero carácter restrictivo por una intencionalidad propositiva, sustentada en un enfoque integral de las problemáticas reconocidas en el diagnóstico e incorporando las expectativas de los distintos actores sociales que han participado en la elaboración del Plan sino, además, establecer un sistema de organización institucional adecuado a la gobernanza del territorio y un bagaje de herramientas que permiten adaptar y reorientar la gestión del desarrollo urbano con la pertinencia y precisión a la que esté dispuesto a aplicarlas el gobierno local.

La construcción contemporánea de la ciudad es el resultado de un proceso social, donde miles de personas, cuya capacidad de intervención en la mayoría de los casos se reduce a la escala de una parcela, desarrollan sus estrategias, materializan transformaciones, promueven inversiones, y formalizan acuerdos de distinto tipo buscando obtener alguna ganancia (la ciudad como valor de cambio) o para proveerse de su espacio vital y/o mejorar sus condiciones de vida (la ciudad como valor de uso).

Sin embargo la suma de intereses individuales que intervienen en esta construcción no construyen la ciudad ni determinan la esencia de su naturaleza, que sí se define como consecuencia de una compleja e intensa malla de interacción entre el estado y las operatorias de la sociedad, alguna de ellas, las de mayor impacto, promovidas por el mercado.

Esa interacción queda definida por un sistema de regulación de derechos: el “derecho urbanístico”, materia afín pero diferenciada a la vez del derecho civil en lo que refiere al dominio, y el derecho administrativo como fuente de las restricciones que se establecen sobre él en función del interés público.

En la Argentina debemos dar un enorme salto cualitativo en la construcción de nuestro derecho urbanístico. La ausencia de instrumentos específicos, o su escasa utilización allí donde existen, multiplica las disparidades en la apropiación de rentas urbanas, deteriora el paisaje urbano y los recursos naturales, y profundiza la exclusión social.   

ITEMCiudad promueve un cambio en la cultura urbanística que instaure el planeamiento vinculante, es decir aquel que conlleva los instrumentos para materializar dentro de horizontes temporales acotados sus determinaciones. Deberá tener capacidad de asegurar los intereses colectivos a través de la defensa de los espacios ecológicamente estratégicos, la configuración de un mejor espacio público, la redistribución equitativa de cargas y beneficios inmobiliarios entre propietarios, la captación pública de rentas extraordinarias, y la transformación urbana allí donde sea necesario, ya no “parcela a parcela” sino en unidades de actuación que abarquen “zonas” o “piezas” territoriales.

Solemos percibir todo lo que ocurre en torno al modo en que el suelo urbano adquiere valor, se compra y se vende o se decide usar, como un tema que le interesa básicamente al “mercado” y sólo indirectamente a la administración de la ciudad.

En primer lugar el suelo se convierte en “urbano” porque alguien le ha dado la infraestructura y los servicios, y en general, condiciones que lo convierten en parte de la ciudad. La administración, en base a algún criterio, ha dado licencias para urbanizar una porción de suelo rural y ha definido también “indicadores” urbanísticos, es decir, ha autorizado un tamaño de parcela y  una la cantidad y calidad de aprovechamiento constructivo que un particular puede realizar sobre los inmuebles, y por cierto el valor que este adquirirá.

Dado que el municipio tanto incide para “moldear” su funcionamiento, y tanto impactan en la gestión municipal sus desajustes o anomalías, ¿qué impide tener una política más activa en ese mercado de suelos para que aquellas condiciones se cumplan? 

En primer lugar muchas de nuestras ciudades tienen todavía hoy dentro de sus éjidos miles y miles de terrenos baldíos muchas veces abandonados originados en los períodos de loteo indiscriminado. Constituyen una verdadera preocupación de la mayoría de los intendentes. En una parte muy importante de los casos ya no hay dueño en condiciones de disponer de los bienes, y solo el municipio puede destrabar una situación tan perjudicial con un conjunto de instrumentos de que dispone y rara vez utiliza. En otros muchos casos  simplemente hay una espera de valorización en razón de obras previstas o el progreso general del barrio, que constituye a veces un perjuicio para el conjunto.

A la vez una intervención inteligente del estado en el mercado de suelos permite habilitar nuevo suelo urbanizado, capitalizando adecuadamente el valor de su intervención en beneficio público. Puede acordarse en convenios urbanísticos la asociación público privada con distribución costos y beneficios en un proceso de nueva urbanización, contemplando todas las partes e insumos intervinientes: suelo, inversiones, norma de uso del suelo, etc.  Las figuras del fideicomiso y la concesión de obra pública pueden ser apropiadas para estos casos.

Puede incluso declararse formalmente el interés público de operaciones de este tipo si los beneficios a obtener lo ameritan, de modo de salvar situaciones de propietarios ausentes o remisos. Desde esta perspectiva, la habilitación de nuevo suelo ya no se haría por “retazos” con la forma a veces caprichosa de una parcela, sino en base a un plan que contemple el desarrollo de un sector significativo de la ciudad. A la vez, el adecuado tratamiento normativo de un plan de urbanización que incluya inversión pública, permite “anclar” el precio del suelo al momento previo a la decisión, evitando la “inflación” de precios y habilitando de ser necesario, instancias judiciales para establecer sobre bases objetivas cuánto vale la tierra.

También constituye nuevo suelo cada piso que se construye en altura. Una política inteligente de suelo permite que el mayor aprovechamiento que se otorga tenga como contrapartida una razonable contribución al refuerzo de las infraestructuras públicas, a menos que se pretenda otorgar un incentivo explícito o implícito a la densificación.

Cuando los planes particularizados para un sector se asocian con una concreta modalidad de gestión y financiamiento, y contienen expresas indicaciones sobre la arquitectura puesta en función de la “construcción de ciudad”, se convierten en “proyectos urbanos”

La experiencia en nuestro país en “proyectos urbanos” de mediana o gran escala es todavía escasa. No obstante queda claro que el desarrollo del mercado inmobiliario y el propio rol “desarrollador” del estado (en torno, por ejemplo, a la política de vivienda) promoverá cada vez más  productos complejos, que deben integrarse al contexto urbano y establecer modos de conciliación público-privada en torno a múltiples dimensiones: normativa, tributaria, dominial, ambiental, social, formal espacial, entre otras.

Un proyecto urbano bien concebido no solo debe asegurar la calidad del propio producto que se propone, sino que debe tener la capacidad de inducir transformaciones en su entorno, contribuyendo a reestructurar sectores de ciudad.

Son numerosas las dimensiones a tener en cuenta en un proyecto urbano, como son diversos los tipos de proyectos. Se trata de dar lugar a mecanismos de consenso público, asegurar condiciones legales para la administración del suelo, canalizar recursos para la construcción por parte eventualmente de agentes diversos, satisfacer los requerimientos de infraestructura que permitan a la vez reforzar un sistema troncal que provea a otros sectores de la ciudad, montar dispositivos de promoción de la operación, manejar las  oportunidades que se originen por impacto en el entorno, entre otros muchos aspectos, en relación a los cuales interesa capitalizar experiencia y desarrollar propuestas.

Uno de los problemas estructurales en el desarrollo urbano es la falta de recursos genuinos para sostener la inversión pública que lo impulse. Cuando esta carencia se verifica en ciudades y pueblos que crecen en su economía (o por lo menos no se estancan) su causa no solo debe explicarse por carencia de atribuciones tributarias locales o por dependencia financiera de otros niveles de gobierno sino por la carencia de nuevos enfoques y actuaciones adecuadas, gestionadas en el marco de una fuerte convicción y liderazgo político.

La comprensión de la lógica subyacente en la articulación de la verdadera fábrica de riqueza que constituye la ciudad, es fundamental no sólo a la hora de gestionar el funcionamiento de sus partes y sistemas o de planear la intervenciones urbanísticas, sino que es imprescindible para plantear y replantear el origen de los recursos que harán que la ciudad funcione para satisfacer adecuadamente las necesidades de su población.

Sin embargo, para revalorizar esta óptica y posicionar a la tributación municipal con un rol no tradicional, es preciso cambiar el enfoque de los responsables tradicionales de las finanzas municipales hacia uno más cercano al que poseen los gestores del desarrollo urbano (profesionales del planeamiento urbano, la gestión de los servicios o el derecho urbanístico), con el objeto de trascender la visión tradicional y puramente contable ó fiscal, en la búsqueda de nuevas alternativas que potencien la obtención de recursos y la relacionen con economía urbana y el plan de desarrollo local.

El desafío es identificar los déficits, las rentabilidades no explotadas y otras fuentes de recursos no tradicionales. Las contribuciones emergentes de los usos de los “nuevos” espacios públicos, el recupero de las plusvalías urbanas, la captación de rentas derivadas de la utilización de la infraestructura urbana, las penalidades pecuniarias de aplicación cierta por los pasivos ambientales son apenas algunos aspectos fuertemente territorializados más visibles a la óptica de los gestores urbanos que a los de otras disciplinas.

La observación de la experiencia histórica y reciente sobre los resultados del uso de  una herramienta poderosa de financiamiento, como la “contribución por mejoras”, y la cuidadosa revisión de todas sus modalidades alternativas, desde el recupero por frentista hasta los polígonos de repercusión de costos, constituye otro de los ejes de ITEMCiudad en este aspecto.

Es evidente que las infraestructuras públicas tienen una enorme capacidad para “traccionar” la actividad urbanizadora de todos los agentes que construyen en la ciudad. Sin embargo, no siempre las decisiones sobre inversión en infraestructura pasan por el tamiz de una evaluación sólida de su rentabilidad en términos económicos y sociales. La llamada “evaluación social de proyectos” constituye un método de la planificación para incorporar nuevas racionalidades a las decisiones sobre sistemas públicos, dentro del clásico “ciclo” de los proyectos, de la idea a la factibilidad.

Por otra parte, es crónica la dificultad de las oficinas municipales para formular proyectos ejecutivos. ITEMCiudad se propone en este sentido impulsar el debate sobre la utilidad de los bancos de proyectos y los diferentes incentivos que debieran adoptarse para fortalecer la capacidad de gestión de los municipios en este aspecto, así como en la gestión del financiamiento.

La regulación municipal de las prestaciones privadas en el ámbito municipal es otro capítulo especialmente crítico. En ese sentido, a favor de cierta ambigüedad en los marcos regulatorios de orden nacional o provincial, los municipios no ejercen muchas veces todas sus competencias para orientar la evolución de las redes y preservar las condiciones del espacio público sujeto a obras. 

Por otro lado, los regímenes de concesión pública de obras constituyen una poderosa herramienta para acrecentar la renta global de la ciudad siempre que se cuente con las capacidades para evaluar económicamente las operaciones propuestas.

La política de construcción de nuevos conjuntos residenciales, a veces de gran escala, ha sido retomada fuertemente en los últimos años en nuestro país como inevitable efecto del fuerte déficit acumulado. Los desafíos aquí son múltiples. Los programas de usos y las propuestas formales debieran incentivar la constitución de un verdaderas condiciones de “urbanidad”, con capacidad incluso para organizar zonas de la ciudad más amplias, con la lógica del proyecto urbano.

El debate sobre el sesgo segregacionista de algunas intervenciones no puede estar limitado al tema de la localización de los proyectos y debe abarcar el propio diseño del programa de necesidades y la política de adjudicación. Los municipios debieran en este sentido explorar todos los márgenes que cuentan para construir políticas de vivienda que se orienten a satisfacer sus propias realidades. 

Por otra parte, como resultado de la crónica dificultad durante décadas para acceder a la vivienda o a un nivel razonable de servicios urbanos, se verifican en todo el país distintas manifestaciones de la “informalidad” urbana. La urbanización precaria con graves carencias en infraestructura y equipamiento sumado a la inseguridad jurídica en que se hallan las familias, viene siendo objeto de mucha preocupación en nuestro país. Los proyectos que apuntan a mejorar la situación requieren de un conjunto de métodos y dispositivos sociales y territoriales que garanticen su éxito, a riesgo de provocar el rechazo, la indiferencia o el desplazamiento de la población que debiera ser la beneficiaria.

Se trata casi siempre de otorgar viabilidad social a las propuestas técnicas de reestructuración barrial, asegurando desplazamientos programados en el tiempo de ser necesarios, una equitativa asignación de derechos sobre un espacio edificatorio reorganizado, y una adecuada complementación de las propuestas de mejoramiento físico con políticas y programas sociales que atiendan los problemas de empleo, capacitación, infancia, juventud y mujer.

Cuando el problema es de naturaleza jurídica mucho más que físico-urbana, sea porque el asentamiento precario se conformó sobre la base de una matriz de fraccionamiento regular, o directamente sobre un loteo formal, se trata de encontrar en primer lugar los mecanismos para la transferencia de derechos del primitivo titular de dominio al actual ocupante que pudiera demostrar permanencia y materialización de mejoras en el sitio. La Ley nacional 24.374 y su modificatoria constituyen uno de los mecanismos legales a explotar en toda su potencialidad. A su vez, otorgar formas de “tenencia segura de la tierra” que no necesariamente supongan encarar desde el inicio el engorroso y caro procedimiento de transmisión de títulos perfectos, pueden significar efectividad y agilidad en el proceso de regularización dominial.

Es un dato que los sistemas de administración de otorgamiento de permisos de edificación o de habilitación de actividades económicas, así como la subdivisión del suelo, están con demasiada frecuencia, desvinculados orgánicamente de las áreas de planificación municipal. Estas actividades, vinculadas a la disciplina urbanística, bastante abandonada de los abordajes académicos y no siempre valorada por los planificadores, cuando están mal conducidas o se autonomizan, pueden conspirar contra las mejores intenciones y los planes más pertinentes.

Tampoco es infrecuente comprobar su ineficiencia e ineficacia para atender las demandas de la sociedad en tiempo y en forma. Algunas de las particularidades de este universo son:

  • Las normas correspondientes no están disponibles, en general para su compra y utilización inmediata.
  • Adolecen de redacciones retórias, contradictorias y oscuras impidiendo la debida accesibilidad y transparencia técnica
  • Incorporan en sus contenidos excesivas regulaciones complementarias, engordando y complicando innecesariamente el texto.
  • Configuran un heterogéneo y a veces incoherente universo fiscal de tasas y derechos.
  • Burocratizan actuaciones administrativas obligando a recurrir a gestores diversos, según cada jurisdicción.
  • Enmascaran discrecionalidades y corruptelas.
  • Desconocen los nuevos formatos documentales e informáticos complicando y encareciendo la presentación de proyectos y planos e impidiendo la interacción con las bases informáticas de los catastros.
  • No incorporan las novedades tecnológicas ni adecuadas normas de seguridad para la actividad laboral
  • La ciudad autoconstruida no encuadra en sus reglas
  • Encarecen los costos de la construcción

ITEMCiudad pretende promover nuevas codificaciones y procedimientos administrativos más homogéneos, transparentes y actualizables, que funcionen sobre plataforma digital, y abonen a un verdadero cambio en la administración de la gestión territorial.

Edificando a partir de los catastros parcelarios tradicionales mediante un programa de relevamiento, digitalización y sistematización de sus datos, se construye un verdadero sistema de información catastral que permite administrar con eficiencia el Catastro Municipal y a la vez ser soporte de un Banco de Registros Territoriales utilizables para la toma de decisión político-administrativa, partiendo del conocimiento del espacio físico comunal y los factores sociales, políticos y económicos que  condicionan su constante mutación.

Los Sistemas de Información Geográfica (SIG) permiten procesar grandes volúmenes de información provenientes de bancos de datos independientes tradicionales y los relacionan con su ubicación en el territorio. Esta capacidad para generar nueva información, mediante la manipulación y reelaboración de datos gráficos o alfanuméricos resulta de gran utilidad en el desarrollo de modelos complejos de planificación y gestión. La diversidad de aplicaciones a que se accede a través de los SIG permite su utilización en ámbitos tales como: Catastro, Infraestructura, Medio Ambiente, Salud, Educación, Seguridad Pública, Atención al Cliente, el Desarrollo Urbano, la logística y distribución, etc.

Un sistema de información integrado permitiría a la administración municipal y a otros actores sociales y económicos que puedan acceder a él de manera jerárquica los siguientes beneficios:

  • Incorporar a la estructura administrativa un sistema capaz de brindar toda la información actualizada y oportuna para su funcionamiento eficaz.
  • Mejorar los sistemas de administración, planificación y toma de decisiones, comprendiendo la recolección, sistematización y homogeneización de la información actualizada.
  • Diseñar proyecciones o escenarios hipotéticos, para elaborar diagnósticos y planificar la prestación de servicios a la comunidad, proyectando actividades a desarrollar, acciones a implementar y obras a ejecutar.
  • Contribuir a la maximización de la eficiencia y equidad en la distribución de recursos a partir de la optimización y aumento de la recaudación, manteniendo actualizado el inventario de los recursos municipales

A la hora de su diseño, debe tenerse muy en cuenta las enseñanzas de proyectos implementados que han fracasado a pesar del gran esfuerzo de su constitución, por la dificultad en desarrollar productos rentables, por  desconocimiento de la potencialidad en la utilización de herramientas SIG, por haberse diseñado a partir de parámetros de mantenimiento insustentables económicamente o por ser excesivamente dependientes de una consultoría externa o de la continuidad política de la gestión.

 
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